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检验检测机构资质认定许可制度改革的思考

发布日期:2021-02-22 来源:未知

  检验检测机构资质认定(计量认证)许可从 1985年实施至今,已走过 36年,我国的市场环境已经发生了深刻变化,但该项制度上位法及其管理方式并未作同步调整。相对滞后的机制体制导致检验检测市场许可与监管面临着极大挑战,出具不实或虚假报告情况时有发生,检验检测资质认定制度传统许可方式所能发挥的作用已经到达了边际值,亟需进行制度创新。

  《关于进一步推进检验检测机构资质认定改革工作的意见》(国市监检测[2019]206号)是资质认定许可制度改革的一份重要文件,该文件发布后,检验检测机构和资质认定部门对该文件的进一步解读都提出了迫切需求,本文旨在阐明有关改革措施设立的出发点、改革期望达成的目标以及对于检验检测机构资质认定制度未来发展的思考。

  根据改革要求及市场需要采取告知承诺制

  《国务院关于在全国推开 “证照分离”改革的通知》(以下简称“《通知》”)明确了 “证照分离”改革的四种方式:直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务,并明确了四种方式的适用情形,为行政审批改革提供了政策依据。市场监管总局认可检测司对照四种改革方式,结合我国检验检测市场的基本情况,确定了资质认定许可的改革路径。

  市场监管总局检验检测服务业统计结果显示,截至2019年底,我国共有检验检测机构 44007家。检验检测机构数量持续增长,行业产业规模不断扩大。机构改革、购买服务、要素市场化配置等政策的出台,加速了检验检测行业的市场化转型。但检验检测机构的个体规模和服务能力良莠不齐,同质化竞争现象突出,部分行业保护仍然存在。市场成熟度还有待进一步提升,暂不具备完全通过市场手段进行自我调节、自我规范的能力。加之此项制度上位法对资质认定(计量认证)的确定和其他有关法律法规对资质认定(计量认证)作为结果采信前置条件等原因,检验检测机构资质认定许可仍然有保留的客观条件。

  检验检测机构资质认定(计量认证)许可从1985年实施至今,已走过 36年,我国的市场环境已经发生了深刻变化,但该项制度上位法及其管理方式并未作同步调整。相对滞后的机制体制导致检验检测市场许可与监管面临着极大挑战,出具不实或虚假报告情况时有发生,检验检测资质认定制度传统许可方式所能发挥的作用已经到达了边际值,亟需进行制度创新。上海浦东新区的探索性研究及其试点,为改革提供了样版。

  早在上世纪20年代,美国学者哈休特提出“质量是生产”出来的,企业是产品质量的第一责任人。检验检测机构所承担的产品质量检测及其符合性判定,是作为事后(生产后)质量管理的技术手段而存在的。依照《产品质量法》关于检验机构民事责任的相关表述,产品质量检验机构出具的检验结果或者证明不实,造成损失的,应当承担连带责任。可见,检验检测机构与产品质量的关系为间接关系,可以通过对检验检测机构的事中、事后监管纠正不符合行为、有效防范风险。检验检测资质认定采取告知承诺制,审批并没有取消,但审批效率得到了极大提升。行政机关将法律赋予的权力,通过告知承诺让渡给检验检测机构进行自我评价,同时通过加强事中、事后监管,遇到违反法律、法规的行为该撤销的撤销、该处罚的处罚,进一步提高了行政管理的效能。

  依法依规界定许可边界

  依照《行政许可法》的相关规定,通常情况下仅有法律、行政法规可以设定行政许可。1985年颁布的《计量法》第一次提出了对于产品质量检验机构的准入性要求,“为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格”,这是开展产品质量检验机构计量认证的根本依据。2003年颁布的《认证认可条例》(以下简称《条例》)规定 “向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室,应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力,并经依法认定后,方可从事相应活动,《条例》与《食品安全法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等共同作为开展检验检测机构资质认定许可的依据。由于产品质量检验机构计量认证与检验检测机构资质认定的条件、程序基本相同,2005年颁布的《实验室和检查机构资质认定管理办法》已提出用资质认定替代计量认证,《证照分离改革全覆盖试点事项清单(中央层面设定,2019)》也以“检验检测机构资质认定”统一对外公布。《市场监管总局关于进一步推进检验检测机构资质认定改革工作的意见》(国市监检测 [2019]206号)提出“依法界定检验检测机构资质认定范围,逐步实现资质认定范围清单管理”,明确了并非所有领域的检验检测机构都需要经过资质认定。

  依据行政许可 “解禁说 ”的观点,法律、行政法规未作出一般禁止性限制的领域其市场是自由的;反之,法律、行政法规对于具有潜在危险性的领域加以限制。通过许可的手段进行解除限制,应用在检验检测领域,即必须依法界定检验检测机构资质认定范围,不能乱用、滥用行政权力。只有那些法律、行政法规作出规定的领域例如从事产品质量检验(包括机动车检验)、食品检验、医疗器械检验、化妆品检验的机构需要进行资质认定。依照《行政许可法》的相关规定,尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定许可。因此,《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》可以作为对司法鉴定机构开展资质认定工作的依据,其范围包括法医、物证、声像以及后续根据物证司法鉴定大类中的“微量物质”领域,拓展到环境安全损害司法鉴定,以及食品安全损害司法鉴定新领域等,这些已突破了产品质量检验的范畴,是资质认定制度中的特殊领域。

  要简化证书,多证合一,突出法人治理

  依照原《标准化法》(1988年)第十九条的规定“县级以上政府标准化行政主管部门,可以根据需要设置检验机构,或者授权其他单位的检验机构,对产品是否符合标准进行检验。”原质检、农业、信息产业、轻工、商贸、机械等行业主管部门设立并授权了“国家产品质检中心”及 “行业检验检测中心”,此即为 “授权名称”的由来。过去,为便于相关机构使用授权名称开展检验检测活动,资质认定对授权名称单独颁发证书,如同一个法人主体取得多个授权名称,就会有多张证书。

  但随着检验检测行业市场化、法治化的推进,特别是产品质量监督检验已完全采取市场化的运作模式,以招投标的方式选取承担产品质量检验的机构,承检机构早已突破授权机构范畴。 “授权名称”产品质量检验资格的法定意义已经不复存在。检验检测机构更需要通过“国家质检中心”“行业质检中心”的名称来体现机构在整体规模、专业程度、技术研发等领域的领先地位。但直接以上述名称参与市场活动,与市场监管保障各类主体平等竞争的初衷相违背。同时,以“授权名称”取得资质认定已有在法律诉讼中被判定为无资质出报告的先例。因此,本次改革突出强调法人治理结构,要求申请资质认定的机构必须是实体。同时,为了继承原有授权制度,不搞“一刀切”,专门设计了资质认定证书附页,证明检验检测机构取得授权名称的情况,这是对原有制度的继承和发展。相信随着检验检测行业市场化、国际化、法治化的发展,会有越来越多的机构不依赖于政府授权的拐杖,在创建自主品牌的道路上勇敢迈进。

  关于资质认定制度未来发展的观察与思考

  《产品质量法》规定“产品需检验合格方能上市销售”,是产品质量检验制度催生了产品质量检验机构。产品质量检验制度依据相关的法律、法规建立,主要分为产品准入许可检验(包括注册检验)、监督抽检、认证检验等形式,为政府的监管活动提供技术支撑。因此,产品质量检验机构的业务来源过去主要依赖于政府委托。近年来,随着市场经济的不断发展,市场化改革的不断推进,特别是“放管服”改革以来,更加强调减少政府干预,发挥市场在资源配置中的决定性作用,强调由市场主体承担相应的责任和义务,企业对产品质量管理的意识不断提升,对质量监控、技术研发、权益保护等方面的投入不断加大,社会委托检验的数量和占比不断提高。仅以2019年数据为例,全国检验检测机构共出具行政执法类报告 3795.36万份,出具社会委托报告45527.45万份,社会委托报告的数量是行政执法类报告的近 12倍,委托对象主要为生产企业、销售企业、电商平台、认证机构等,检验检测行业的定位从主要服务于政府转向服务于市场。与市场贴合度的提高也产生了一些新的需求和问题,引发了对于检验检测机构资质认定制度究竟要管谁、要规范哪些活动的问题,政府职责与市场的边界需要划分清楚,政府既不能充当承担无限连带责任的背书人,也不该成为某些商业活动不分边界的陪跑者,扰乱市场的正常秩序。《检验检测机构资质认定管理办法》第三条规定了资质认定应该调整的范围,包括为司法机关、行政机构、仲裁机构以及社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的活动,表明了资质认定调整的检验检测活动应该具有普遍的适用性和社会认同,从这点出发可能对重新认识和理解该项制度,制定相关政策有所帮助。

  (作者单位:市场监管总局认可检测司)


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